02.04.2025

Český právní řád nezřídka dovede potěšit i ty nejnáročnější sběratele právních bizarností. Níže si popíšeme situaci, ve které byl veřejný zadavatel povinen v zákonem stanovené lhůtě (zcela vážně) vypořádat námitky stěžovatele proti zadávacím podmínkám v řízení, které bylo zrušeno, neboť žádná nabídka nemohla být přijata a žádný další uchazeč v řízení nezůstal. Jinými slovy, třebaže neexistovalo řízení, ve kterém by bylo možné vypořádávat námitky (neexistujícího) účastníka řízení, veřejný zadavatel byl i nadále povinen vypořádávat námitky téhož (neexistujícího) účastníka (neexistujícího) řízení. Pokud bychom snad měli smysl pro humor, mohli bychom prohlásit, že samo rozhodnutí o vypořádání námitek vykazuje nečekaný Schrödingerovský rozměr, neboť existuje a neexistuje zároveň (fakticky bylo vyhotoveno, a tudíž existuje, jenže má nulitní právní relevanci, a tudíž jako kdyby nebylo).  

Skutkový stav:

1. Veřejný zadavatel zahájil nadlimitní řízení na stavební práce spočívající v rekonstrukci silničního mostu. Zadávací podmínky byly zveřejněny v prosinci 2024 s tím, že lhůta pro podání nabídek končila 14.02.2025 v 10:00 hodin.

2. V předvečer uplynutí této lhůty, konkrétně 13.02.2025 odpoledne, obdržel zadavatel námitky od jednoho z potenciálních dodavatelů. Stěžovatel v nich napadl zejména způsob hodnocení nabídek a tvrdil, že některá dílčí kritéria jsou nastavená diskriminačně. V návaznosti na to požadoval zrušení zadávacího řízení.

3. V určené lhůtě byla zadavateli doručena jediná nabídka. Po jejím posouzení bylo zjištěno, že nesplňuje požadavky stanovené v zadávací dokumentaci – konkrétně chyběly závazné položkové rozpočty jako součást nabídky. Uchazeč byl proto vyloučen.

4. Tento vyloučený uchazeč následně sdělil, že se vzdává práva podat námitky proti svému vyloučení. Žádný jiný účastník či zájemce v řízení nevystupoval a jiné nabídky doručeny nebyly. V platnosti tedy zůstaly toliko námitky stěžovatele ze dne 13.02.2025 (srov. bod. 2.).  

5. Na základě výše popsaných skutečností zadavatel rozhodl o zrušení zadávacího řízení podle § 127 odst. 1 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (ZZVZ), podle kterého platí, že zadavatel zruší zadávací řízení, pokud po uplynutí lhůty pro podání žádostí o účast, předběžných nabídek nebo nabídek v zadávacím řízení není žádný účastník zadávacího řízení.

6. V této fázi ovšem zadavatel musel vyřešit otázku, zda je stále povinen vypořádávat námitky, které byly podány ještě před koncem lhůty pro podání nabídek, třebaže řízení již bylo zrušeno a přirozeně ani nelze uvažovat o procesních účastnících, kteří by následně mohli napadnout rozhodnutí o námitkách.

Právní posouzení

7. Dle ustanovení § 245 odst. 1 ZZVZ, platí, že zadavatel do 15 dnů od doručení námitek odešle rozhodnutí o námitkách stěžovateli. V rozhodnutí uvede, zda námitkám vyhovuje nebo je odmítá; součástí rozhodnutí musí být odůvodnění, ve kterém se zadavatel podrobně a srozumitelně vyjádří ke všem skutečnostem uvedeným stěžovatelem v námitkách. Pokud zadavatel námitkám vyhoví, sdělí v rozhodnutí současně, jaké provede opatření k nápravě.

8. S ohledem na citované ustanovení lze potvrdit, že zákon zadavateli výslovně stanovuje povinnost ve stanovené lhůtě námitky věcně vypořádat, a to bez ohledu na další okolnosti zadávacího řízení. Je zřejmé, že ZZVZ nijak neřeší situaci, kdy zadavatel po doručení námitek zadávací řízení zruší, aniž by z povahy těchto námitek vyplývala přímá příčinná souvislost mezi jejich obsahem a důvodem zrušení řízení. Jinými slovy, zákon nestanoví výjimku, podle které by bylo možné od vypořádání námitek upustit kvůli tomu, že zadávací řízení bylo z jakéhokoliv důvodu zrušeno, byť i v důsledku absence relevantních nabídek či objektivního znemožnění dalšího postupu v řízení. Výkladová „nejednoznačnost“, která v této otázce vzniká, je tak do značné míry výsledkem striktně formalistické úpravy zákona, která neumožňuje zohlednit smysl a účel procesní ekonomie či relevanci námitky ve světle následného zániku předmětného řízení.

9. V rozhodovací praxi Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) ani soudů neexistuje rozhodnutí, které by předmětnou situaci řešilo výslovně. Za určitý analogický podklad však lze považovat rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“) ze dne 30.03.2021, č. j. 29 Af 5/2019-38. (Dlužno zdůraznit, že ke dni publikace tohoto článku, se jedná o pět let starý rozsudek. Za tu dobu se na situaci nic nezměnilo.)

10. V uvedené věci se zadavatel dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. e) ZZVZ, neboť porušil ustanovení § 252 odst. 1 ZZVZ, které stanovuje, že zadavatel je povinen zaslat Úřadu své vyjádření k obdrženému návrhu do 10 dnů od jeho doručení. Společně s tímto vyjádřením zašle Úřadu dokumentaci o zadávacím řízení nebo soutěži o návrh. Jinak řečeno, zadavatel nezaslal Úřadu vyjádření k návrhu na zahájení správního řízení, ač tak učinit měl nejpozději do 10 dnů od jeho doručení. Ospravedlnění zadavatele spočívalo v tom, že zadávací řízení bylo po zahájení správního řízení zrušeno, a tudíž již nebylo účelné, aby Úřadu předkládal požadované podklady (s ohledem na procesní ekonomii).

11. Krajský soud se však s tvrzením zadavatele neztotožnil. Uvedl, že podle § 270 odst. 7 ZZVZ ve spojení s ustanovením § 42 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „PřZ“), v podstatě platí, že čin, který vykazuje formální znaky přestupku, je současně i společensky škodlivý bez dalšího.

12. Tyto úvahy jsou přitom velmi pochybné, neboť ustanovení § 270 odst. 7 ZZVZ neobsahuje nic o tom, že by znenadání přestala platit definice přestupku podle ustanovení § 5 PřZ: Přestupkem je společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin.

13. Ustanovení § 270 odst. 7 ZZVZ navíc pouze stanovuje, že v případě přestupků podle ZZVZ se § 35 písm. d) a § 42 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich nepoužijí.

14. Podle ustanovení § 35 písm. d) PřZ platí, že za přestupek lze uložit správní trest propadnutí věci nebo náhradní hodnoty. (To se tedy podle ZZVZ neuplatní.)

15. Ustanovení § 42 PřZ upravuje podmínky pro podmíněné upuštění od uložení správního trestu. V takovém případě se sice má na zřeteli povaha a závažnost spáchaného přestupku, nicméně vztahuje se k dokonale odlišné situaci – konkrétně k hodnocení již projednaného a prokázaného přestupku proti majetku, nikoliv k posouzení, zda čin vůbec naplňuje základní znaky přestupku, včetně společenské škodlivosti.

16. Je zjevné, že výše uvedená argumentace nemůže obstát. Pokud bychom přece jen – pro názornost absurdity – připustili, že formální stránka přestupku podle ZZVZ je zároveň naplněním materiální stránky, nabízí se otázka, proč vůbec usuzovat o materiální a formální stránce. Opustíme-li neseriózní pokusy o vysvětlení, že v Brně soudy často rozhodují se zvláštní mírou intelektuální sebe-imanence, dalo by se říci, že soud vycházel z předpokladu (který ostatně nedokázal formulovat srozumitelným způsobem), že není věcí orgánu veřejné moci (resp. veřejného zadavatele) posuzovat míru škodlivosti vlastního jednání. Potud by úvaha soudu mohla působit logickým dojmem: Samotné nesplnění zákonné povinnosti orgánem veřejné správy představuje dostatečný důvod pro konstatování naplnění materiální stránky přestupku, aniž by bylo třeba dále dokazovat konkrétní újmu či neúčelnost postupu tohoto orgánu veřejné správy. Zároveň se ovšem – podle téhož soudu – jedná o vyvratitelnou domněnku; Kdo by ji za daného stavu vyvracel, zůstává zahaleno do tajemné mlhy argumentační rozšafnosti.

17. Uvedený rozsudek je významný právě tím, že potvrzuje přístup, podle něhož zadavatel není oprávněn jednostranně posuzovat účelnost nebo nezbytnost splnění procesních povinností stanovených ZZVZ. Ustanovení zákona upravující procesní postupy v zadávacím řízení – včetně povinnosti vypořádat námitky – nelze vykládat extenzivně ve prospěch zadavatele ani v případech, kdy je řízení zrušeno, ač z praktického hlediska námitky již pochopitelně nejsou relevantní. Z pohledu zákonodárce je formální naplnění zákonné povinnosti samo o sobě nositelem společenské funkce (ergo materiální stránky) a zajišťuje předvídatelnost, transparentnost a právní jistotu v procesu veřejného zadávání. Nic na tom nemění skutečnost, že úředník (zpravidla kompetentní a vzdělaný právní specialista), který je zaneprázdňován vyhotovováním rozhodnutí podle § 245 odst. 1 ZZVZ o vypořádání námitek bez jakékoliv další relevance, může touto samoúčelnou činností ztratit přinejmenším jeden pracovní den; tedy právě onen čas, který mohl jinak věnovat vyhotovování rozhodnutí podle § 245 odst. 1 ZZVZ o vypořádání námitek v rámci řízení, které zrušeno nebylo. Zůstává otázkou, nakolik je společensky škodlivé nevěnovat se zjevně samoúčelné činnosti.

18. Ve světle výše uvedených skutečností nepřekvapuje, že nezaslání rozhodnutí o námitkách veřejným zadavatelem stěžovateli zakládá přestupkovou odpovědnost: Podle ustanovení § 268 odst. 1 písm. f) platí, že zadavatel se dopustí přestupku tím, že při vyřizování námitek postupuje v rozporu s § 245 odst. 1, 2, 3 nebo 4 ZZVZ. To znamená, že veřejný zadavatel se dopouští přestupku vždy, když (i) do 15 dnů od doručení námitek neodešle rozhodnutí o námitkách stěžovateli, nebo (ii) v rozhodnutí neuvede, zda námitkám vyhovuje nebo je odmítá, nebo (iii) opomene rozhodnutí odůvodnit nebo (iv) se nevyjádří se ke všem skutečnostem uvedeným stěžovatelem v námitkách podrobně a srozumitelně.

19. Za porušení § 268 odst. 1 písm. f) ZZVZ se podle § 268 odst. 2 písm. b) ZZVZ uloží pokuta do výše až 20.000.000 Kč. Tato výše pokuty platí bez ohledu na hodnotu veřejné zakázky – tedy i tehdy, když nelze cenu zakázky zjistit, nebo i když je nižší. Jde o tzv. paušální horní hranici pokuty pro konkrétní přestupek.

20. Jak již bylo uvedeno, ZZVZ neobsahuje žádnou výjimku ani výkladovou klauzuli, která by zadavateli umožňovala upustit od rozhodnutí o námitkách v případě zrušení zadávacího řízení. V návaznosti na to je nutno uzavřít, že i po zrušení zadávacího řízení trvá povinnost zadavatele vypořádat doručené námitky v souladu s § 245 odst. 1 ZZVZ. Jelikož se jedná o kogentní právní normu, není možné se od ní odchýlit.  

Závěr:

Lze tedy shrnout, že zadavatel byl povinen vypořádat námitky proti zadávacím podmínkám i přesto, že zadávací řízení bylo následně zrušeno, jediná nabídka byla vyřazena a žádný účastník již v řízení nezůstal. Tento právní důsledek vyplývá z formálně rigidního znění § 245 odst. 1 ZZVZ, který nestanoví žádnou výjimku ani pro případy, kdy řízení přestane existovat dříve, než může být s námitkami jakkoli věcně naloženo.

Výsledkem je situace, v níž je veřejný zadavatel procesně donucen věnovat čas a energii vyhotovení rozhodnutí o námitkách podaných subjektem, který se do řízení reálně nikdy nezapojil, a které fakticky nemůže vyvolat žádný účinek. A právě v tomto bodě získává celá věc rozměr, který si nezadá s kvantovou metaforou z úvodu – rozhodnutí, které existuje a neexistuje zároveň, neboť je právně požadované, avšak reálně bezvýznamné.

Ať už se s touto realitou zadavatelé smiřují s pobavením, únavou, nebo profesionální rezignací, jedno je jisté: české právo veřejných zakázek dokáže být v určitých situacích až nečekaně důsledné tam, kde rozum ustupuje formalismu, a kde právní účelnost naráží na hranice doslovného výkladu. V takových případech nezbývá než konstatovat, že procesní povinnost byla splněna – třebaže ve světě, kde už dávno není komu ani proč.

Georgi Margaritov,

konstrukční právník a konzultant